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南门路上，百年苏州第一丝厂红砖厂房重焕生机，丝绸展览、潮流演艺、创意办公在此共生；位于古城核心的东吴丝织厂储备地块，曾经是杂草丛生的闲置空地，如今足球场、篮球场错落排布，成为周边居民家门口的全龄活力公园。一幅幅老城蝶变的鲜活图景，收录在近日江苏省自然资源厅印发的《江苏省存量空间盘活焕新规划和土地政策应用案例集（第3期）——苏州市姑苏区专刊》（下简称《专刊》）中。
古城转型：存量时代的现实命题
据统计，姑苏区现状建设用地7816.94公顷，占到辖区总面积93.7%，城市建成区已经趋于饱和。当地面临多重现实考验：辖区直管公房建筑面积186.35万平方米，近60%为传统民居，更新改造成本高；“一老一小”群体占比高，公共服务供给仍待完善；历史城区执行多层级建筑限高管控，空间拓展受到严格约束；伴随产业外迁，部分用地地均产出水平不高。
面对重重限制，姑苏区告别传统增量建设思维，转向走内涵式发展道路，推动政策工具从“单一化”向“综合化”升级，工作模式从“部门单兵作战”向“多部门协同作战”转变，把破解存量用地难题作为古城保护更新的关键抓手。
此次《专刊》案例覆盖古城、老城、三大新城，围绕收而未供、供而未建、建而未尽、尽而未用、用而未登五大用地场景开展全生命周期探索，直面存量用地产权复杂、利益多元、历史遗留问题交织的现实挑战，探索古城保护前提下土地提质增效的可行路径。
第一丝厂改造后实景图。图片来自《专刊》
实践样本：多元场景破解沉睡资源困局
从老旧工业遗存，到烂尾停滞项目，姑苏区针对不同存量地块坚持“一地一案、一案多策”，一批长期闲置的空间实现蝶变新生。
南门片区苏州第一丝厂改造项目创新搭建政企共商策划生成机制，科学制定“留改拆”实施方案，统筹业态布局、运营效益与改造成本，依规补缴土地出让金，将土地由工业用地调整为兼容文化功能的商服用地。针对场地内存量古树名木、历史建筑，项目前期组织专家介入方案研判，统筹地上地下空间一体化开发，在严格保护历史遗存前提下开挖地下车库。项目保留红砖工业遗存肌理，导入丝绸文化展览、文创办公、休闲消费、社区服务多元业态，打造文商旅融合发展载体。
古城18号街坊东吴丝织厂周边闲置地块受规划条件制约暂不具备出让条件。当地采用“临时利用+公共服务”模式，不坐等地块出让，而是利用土地的时间空档，打造全龄友好的活力公园，配套足球场、篮球场，建成古城“15分钟健身圈”示范点位，把静态管护的储备土地转化为就近服务群众的公共空间。
平江新城原吴地中心、潮流广场是处置“建而未尽”烂尾项目的典型。两个商业综合体先后因资金链断裂停工烂尾，时间跨度长、债权关系盘根错节。当地建立高位统筹专班，全流程法治化处置，联合法院、住建、消防多部门前置研判风险，面向市场公开招募重整投资人，通过市场化方式引入社会资本，厘清复杂债权债务，推动停滞多年的项目重启建设，让历史遗留的烂尾资产转变为片区发展新载体。
人民路原东吴丝织厂闲置用地变成“活力公园”。图片来自《专刊》
经验总结：大平台统筹小切口发力，闯出古城存量盘活姑苏特色路径
大量实践案例背后，姑苏区形成了一套适配古城特殊约束条件、可落地可实操的完整工作体系，凝练出“大平台统筹、小切口发力”核心工作思路。
在大平台统筹方面，姑苏区横向打通资规、住建、财政、国资、司法等多个部门，纵向贯通规划、管制、权益、利用、建设、登记全业务链条，以姑苏CIM+数字“孪生古城”平台作为技术底座，汇聚文保、规划、建设多源数据，实现古城空间资源可视化管理。同时，当地依托国土空间“一张图”摸清资源家底，建立城市体检立体化问题发现体系，提前识别存量短板，滚动生成项目清单；落实数字审批“一个码”机制，项目赋码贯通立项、用地、规划、施工、不动产登记全流程，实现跨部门线上协同办理，破除以往部门各自为战的壁垒。
在小切口发力方面，姑苏区提出“五未用地”全链条分类体系，把存量土地从收储到确权登记全生命周期拆解为收而未供、供而未建、建而未尽、尽而未用、用而未登五类场景，针对每一类场景匹配差异化政策工具箱，储备地块推行临时公共利用，闲置地块开展“清障拔钉”，烂尾项目实施府院联动接续建设，竣工低效载体运用五年过渡期推动业态转型，权属不清资产开展作价出资确权，真正做到“一地一案、一案多策”，把复杂的历史遗留难题拆解成一个个可推进的具体项目。
在工作推进中，姑苏区坚持算好资产盘活账，科学评估收储成本与出让收益，推动沉睡地块转化为优质资产；算好产业长远账，跳出短期地价收益，更加看重亩均税收、产业集聚，大力培育文创、科创、OPC新经济；算好民生风貌账，兼顾传统民居修缮、公共服务补齐、古城肌理保护，探索更新项目反哺民生的实施路径。
本次专刊归集的18个案例中，既有储备空地、烂尾楼宇，也有工业遗存、历史街区、国有权属资产，形成一套场景完备的实操样本。苏州市资规局相关负责人表示，下一步苏州将在省厅指导下，继续深化改革实践，持续丰富政策工具，系统提炼制度成果，为全省乃至全国历史文化名城的存量资源盘活，输出可借鉴的“苏州模式”。
（苏报融媒记者 璩介力/文）
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